Energietransitie: (de hindernissen) van Parijs naar de Hollandse polder
195 landen – waaronder Nederland – zijn overeengekomen dat de mondiale opwarming in 2050 tot maximaal twee graden Celsius moet worden beperkt. Hiervoor moet de CO2-uitstoot teruggedrongen worden door gebruik te maken van duurzaam opgewekte energie. Nederland heeft zich in Parijs gecommitteerd aan een aanzienlijke CO2-reductie. Het halen van dit doel heeft een directe invloed op onze leefomgeving; de opwek en opslag vergt namelijk aanzienlijke ruimte die ook nodig is voor andere opgaven zoals de bouw van nieuwe woningen, natuurontwikkeling en infrastructuur. De afweging tussen alle opgaven en belangen moet daarom zorgvuldig gemaakt worden.
In Nederland wordt de energietransitie decentraal vormgegeven; onder het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie werken meerdere bestuurslagen en verscheidene stakeholders samen aan het adequaat inpassen van duurzame maatregelen, de warmtetransitie en de benodigde infrastructuur voor energieopslag en -distributie. Gemeenten hebben in het slagen van deze transitie een sleutelrol; zij ontwikkelen het lokale beleid om de doelen van Parijs te verwezenlijken. Uit onderzoek in 2022 is echter gebleken dat gemeenteraadsleden onvoldoende vertrouwen hebben in de opgetuigde governancestructuur van de Regionale Energie Strategie. Dit roept de vraag op waar de schoen wringt en wat er beter kan?
Hoe werkt de regionale energiestrategie?
De keuze om het klimaatbeleid in handen te leggen van de lagere overheden sluit aan bij de filosofie van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Naburige gemeenten en waterschappen werken met hun provincie binnen zogeheten energieregio’s (RES) samen om op bovenlokaal niveau de energietransitie vorm te geven. Nederland bestaat op dit moment uit een netwerk van dertig RES-regio’s. Elke regio neemt een deel van de nationale CO2-doelstelling voor zijn rekening. Hiertoe heeft elke RES-regio in 2020 een concept Regionale Energie Strategie uitgewerkt. Om te waarborgen dat de gecombineerde inzet voldoende is om de gewenste CO2-reductie te bewerkstelligen, heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) alle dertig concepten doorgerekend. Gemeenten konden in een parallel proces hun zienswijze indienen. Aan de hand van de doorrekeningen en zienswijzen is binnen elke RES-regio het concept aangescherpt. Gemeenteraden moesten de Regionale Energie Strategie vervolgens vaststellen zodat de bovenlokale plannen naar lokaal beleid en acties vertaald konden worden. Tot zover het ontworpen proces; de praktijk bleek echter weerbarstiger.
De weerbarstige praktijk
De betrokkenheid van gemeenten binnen het RES-proces kan omschreven worden als een ‘verplicht-vrijwillige’ deelname. Gemeenten zijn namelijk verplicht om zich aan te sluiten bij een RES-regio om binnen dat samenwerkingsverband tot een Regionale Energie Strategie te komen. Tegelijkertijd staat het gemeenten als bevoegd gezag vrij om eigen keuzes te maken in het lokaal vormgeven van de energietransitie. Alhoewel dat in de context van lokale autonomie begrijpelijk is, was dit voor het RES-proces niet zonder gevolgen.
Duurzame alternatieven, waaronder windmolens en zonneweides, hebben een hoog ‘NIMBY’ (Not In My Backyard) gehalte in de lokale politiek. Gemeenteraadsleden hebben vanuit hun kaderstellende rol de mogelijkheid om (impopulaire) maatregelen te kunnen weren. Aangezien een gemeenteraad lokaal (en niet in de RES-regio) verantwoording aflegt, is dit een reëel risico gebleken. Menig gemeente heeft zich op enige wijze verzet tegen de komst van windmolens. Het hielp ook niet dat raadsleden in het begin niet tot nauwelijks betrokken zijn geweest bij het optuigen van de initiële energiestrategie. Het college van Burgemeester en Wethouders heeft namelijk de onderhandelingen gevoerd in de RES-regio terwijl zij niet de partij zijn die uiteindelijk verantwoordelijk was voor het vaststellen van het beleid. Hier zit een groot spanningsveld binnen de opgetuigde governance.
De lange doorlooptijd van het RES-proces lijkt de omzetting in lokaal beleid te ondermijnen. Zo werden in 2020 de concepten besproken en in 2021 lag een eerste definitieve versie voor. Echter, een deel van de gemeenteraadsleden die in 2021 de Regionale Energie Strategieën hebben vastgesteld, zijn na de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 afgetreden. De nieuwe gemeenteraden bleken veelal afwijkende opvattingen te hebben over hoe de energietransitie lokaal vormgegeven moet worden. De stemverhoudingen liggen immers anders dan bij de start van het RES-proces, de publieke opinie is gewijzigd en nieuwe informatie beïnvloedt beeldvorming en besluitvorming. Ook zijn deze gemeenteraadsleden (nog) niet bekend met het RES-proces en stellen daarom andere kaders voor het lokaal vorm te geven duurzaamheidsbeleid. Als de focus zodoende verlegd is van het regionale naar het lokale is het de vraag of de klimaatdoelen van Rijksoverheid nog in voldoende mate dichterbij worden gebracht. De in 2020 doorgerekende concepten hebben onderweg flink aan waarde ingeboet. Gelukkig wordt de RES elke 2 jaar herijkt. Dat biedt kansen om het anders te doen.
Op naar een duurzamere RES 2.0
Welke lessen zouden dit jaar bij het herijken van de dertig RES 2.0’en in acht genomen moeten worden? Wij hebben de volgende aanbevelingen:
- Lokale en regionale zeggenschap in balans. Voor het proces is het van belang dat er grondig gekeken wordt naar de verhouding tussen het regionale en lokale. De governance moet zo georganiseerd worden dat elke gemeente passend beleid kan vormgeven zonder dat er afbreuk wordt gedaan aan de regionale (en landelijke) opgave. Dit aspect is overigens breder dan de alom gevoerde discussie over wel of geen windmolens in de achtertuin. Duurzame warmtealternatieven, zoals geothermie en aquathermie, hebben juist een hoog ‘IMBY’ (In My Backyard) gehalte. Het vraagt goede regionale afstemming om te zorgen dat niet elke gemeente een beroep doet op diezelfde (schaarse) duurzame warmtebron om te voorkomen dat de warmtetransitie inefficiënt (of ontoereikend) vormgegeven wordt. Dit start bij het centraal stellen van de lokale politiek;
- Stel de lokale politiek centraal. Er ligt een grote opgave om het vertrouwen van gemeenteraadsleden in het RES-proces te herstellen door hen beter mee te nemen in dit proces. Stel gemeenteraadsleden in een vroeg stadium in de gelegenheid om formeel vastgestelde kaders mee te geven aan de energieregio en laat hen (als stakeholder zijnde) meepraten over de te maken keuzes. Op deze manier zullen zij zich meer eigenaar voelen van de regionale opgave die er ligt. De (h)erkenning en inspraak komt de controlerende-, kaderstellende en volksvertegenwoordigende taakstelling, en daarmee het algehele proces, ten goede.
- Betrek burgers bij de dilemma’s en de kaderstelling. De gemeente kan de CO2-doelen niet behalen door kaderstelling en wetgeving alleen.Alle inwoners en ondernemers zullen vroeger of later een steentje moeten bijdragen. Dit kan zijn door het isoleren van hun pand, het aanschaffen van een warmtepomp, het aansluiten op een warmtenet, het delen van zonne-energie op bedrijvenparken, het accepteren van een tijdelijk opengebroken straat voor de aanleg van een warmtenet, etc. Zorg dus voor maximaal draagvlak en betrokkenheid. Organiseer burgerberaden, ga de wijken in, neem actieve buurtverenigingen mee in de opgave waar we als land, als regio en als gemeente voor staan. Maak het heel concreet. Laat de lokale en regionale dilemma’s tot op straatniveau zien. Vraag naar hun ideeën en behoeften, en betrek hen actief bij het identificeren van voor- en nadelen van de verschillende oplossingsalternatieven.
- Voer een gebiedsgericht gesprek. Maak de opgave zo concreet en visueel mogelijk met behulp van een rijk beeld van de omgeving waar een besluit over voorligt. Bijvoorbeeld met behulp van digitaal (3D) kaartmateriaal waarmee verschillende scenario’s kunnen worden uitgebeeld. Om daarmee keuzes te maken die passen bij de regionale coulour locale. Niet alleen op basis van wat burgers graag willen, maar ook wat de realistische kansen en beperkingen zijn in de (on)gebouwde omgeving.
- Zorg voor een gegevenshuishouding die beter geïnformeerde keuzes mogelijk maakt. Wat is de isolatiewaarde van onze gebouwen? Hoeveel energie gebruiken de kassen in onze regio? Hoeveel restwarmte kan ons ziekenhuis produceren? Hoeveel ruimte is er per straat in de ondergrond voor de aanleg van een warmtenet? Waar kunnen opslagvoorzieningen staan/ ingegraven worden voor energie of warmte? Wat is de leveringsstraal van nieuwe warmteoplossingen zoal aquathermie of geothermie? Breng de geografische knelpunten in kaart en duik de polder in voor het maken van moeilijke keuzes.
- Het is geven en nemen in de regio. In het consensusmodel (“polderen”) moeten alle belanghebbenden wat inleveren om er als geheel beter van te worden. Dit kan alleen wanneer alle partijen met beslissingsmacht aan tafel zitten en doordrongen zijn van wat dat overstijgende “geheel” is. Betrek de gemeenteraden vanaf de start bij de lastige (boven)regionale afwegingen die gemaakt moeten worden en welk effect die hebben op hun eigen inwoners en die van de naburige gemeenten. Stel de raad in staat ook de bovenregionale verantwoordelijkheid te kunnen nemen.
Laat de RES 2.0 hiertoe een eerste stap zijn.
